评论：京津冀一体化协同发展亟待新的突破

据报道，京津冀一体化规划将由发改委制定京津冀一体化协同发展总体规划，此外还有交通和环保领域的两个专业规划，三个规划将同步出台。

　　从1982年北京市城市建设总体规划首次提出“首都圈”，到“京津冀经济一体化”和“京津冀都市圈”，再到今天升级为国家战略层面的“京津冀一体化”，这一过程走了30多年，其间至少经历四个发展阶段。第一阶段从1982年到1995年，为利益交易型经济协作阶段，区域合作交流的主要标的是物资、技术，合作交流整体上处于自发试探阶段，短期性特征较为明显，并受行政首长人事变动等方面影响较大。

　　第二阶段从1996年到2003年，主要特点是项目开发型双边合作，区域合作的意识有所提高，合作形式以项目开发为主，政府主导投入的项目居多，合作以资金等要素为主，缺乏公共服务、基础设施、公共政策等方面的交流与合作。

　　第三阶段从2006年到2010年，各方初步形成了区域合作的共识和框架协议，“廊坊共识”和《环渤海区域合作框架协议》是京津冀区域协作的标志性成果。在区域规划、商业发展、旅游合作、交通合作、卫生合作、工商行政管理合作等领域建立了三地联席会议制度，区域合作从交通基础设施、产业、金融等经济领域，逐渐向旅游文化、公共安全、公共卫生和人力资源等公共服务领域延伸，机制化合作渐成主流。

　　从2011年至今，京津冀一体化协同发展进入区域战略引导型治理阶段。交通拥堵、环境污染等诸多“城市病”的严峻挑战，从中央到地方、从政府到社会的一致共识，使得区域协同发展从自发上升到自觉，由区域利益驱动发展到国家战略驱动，内容上从基础设施合作、产业协作等发展到公共服务、公共政策合作，重点从双边推动上升到多边合作与协调机制建构、完善。

　　经过30多年的积累和发展，京津冀一体化协同发展成就斐然：协同发展理念从互补双赢发展到多边共赢；协同发展领域从单一经济协作发展到经济社会全方位合作；协同发展的合作主体从政府包办发展到政府主导各方参与；协同发展的合作形式从口头共识发展到协议契约等制度化形式；协调发展模式从项目之“点”到领域之“线”再到全方面之“面”。

　　从京津冀一体化已经走过的道路，可以发现问题和不足，为继续推进京津冀一体化协同发展积累经验。毋庸讳言，京津冀一体化协同发展仍然存在合作的制度化程度和水平较低，合作主体过于单一，协同合作手段过于依赖集权和等级节制的行政体制，协同发展领域有待继续拓展深化，合作自主程度不高等明显问题。之所以如此，有行政区划体制制约的因素，也有其他体制机制约束的因素：区域经济结构不尽合理，现行财税体制未能理顺，政绩考评机制不够科学，干部人事制度尚不健全，社会自我治理能力尚有欠缺等。当然，所有这些问题的背后，一定程度上都与区域发展总体规划长期难产，以及行政协调机制迟迟未能确立有关。

　　三个规划千呼万唤始出来，足见京津冀一体化协同发展面临的独特挑战和阻力。京津冀区域与珠三角这一省内一体化都市圈不同，也与长三角这一单一中心一体化区域不一样，更与后二者商品经济基础较优、市场化改革相对先行等条件迥异。三个规划出台固然可喜可贺，但这只能算是京津冀一体化协同发展的一个新起点，区域公共服务、区域发展政策、区域干部人事协调合作，特别是突破区域协同发展体制机制壁垒等方面的规划，重要性和紧迫性无疑进一步凸显出来。

　　规划是规范区域协同发展的总章程，也是指引其未来发展的蓝图。习近平总书记对京津冀一体化协同发展的重要讲话，为这一中国未来新的经济增长极吹响了再冲锋的集结号。京津冀一体化协同发展的美好新局，值得人们憧憬和期待。张智新(北京 学者)